Eine renommierte Juristin hat gerade nachgewiesen, dass EU-Gesetze so unklar sind, dass niemand mehr seine Rechte daraus ablesen kann. Was für den „Data Act" gilt, gilt für das deutsche Sozialrecht erst recht – mit dem Unterschied, dass es hier nicht um Datenhandel geht, sondern um das nackte Überleben.
Ein Befund, der aufhorchen lässt
Prof. Dr. Dr. h.c. Christiane Wendehorst, eine der angesehensten Juristinnen im deutschsprachigen Raum, hat sich den sogenannten „Data Act" der EU vorgenommen – ein Gesetz, das regeln soll, wem welche Daten gehören und wer was damit machen darf. Ihr Ergebnis, veröffentlicht in der Neuen Juristischen Wochenschrift (NJW 2025, S. 291 ff.), ist vernichtend:
Das Gesetz stellt den Rechtsanwender – also denjenigen, der es befolgen soll – „in fast allen Kapiteln vor fundamentale Auslegungsprobleme, die nicht nur Randaspekte, sondern teilweise den Kern der Regelung betreffen."
Auf Deutsch: Selbst Fachleute verstehen nicht, was das Gesetz eigentlich will. Nicht in Details, sondern im Grundsätzlichen.
Wendehorst geht noch weiter: Wenn ein Gesetz „so unklar ist, dass die Adressaten ihre Rechte und Pflichten nicht erkennen können", dann kann das zur Nichtigkeit führen – das Gesetz wäre dann schlicht ungültig. Die Hürden dafür seien allerdings „extrem hoch" und vom Europäischen Gerichtshof „kaum je als erfüllt angesehen" worden.
Das ist ein bemerkenswerter Satz. Übersetzt heißt er: Ja, es gibt eine Grenze. Aber die Gerichte weigern sich, sie durchzusetzen.
Man sollte hier kurz innehalten und eine naheliegende Frage stellen: Ist diese Unklarheit wirklich ein handwerkliches Versehen? Oder ist ein Gesetz, das so viel Spielraum lässt, dass es jeder auslegen kann, wie es ihm passt, vielleicht genau so gewollt? Denn wem nützt die Unklarheit? Den Unternehmen, die Heerscharen von Anwälten beschäftigen, um die dehnbaren Formulierungen in ihrem Sinne auszulegen – und Gerichte, die ihnen dabei folgen. Dazu später mehr.
Was hat das mit Hartz IV und Sozialhilfe zu tun?
Alles.
Denn was Wendehorst für den Data Act beschreibt – Gesetze, die so komplex, so verschachtelt, so voller interner Querverweise sind, dass selbst Juristen kapitulieren –, das ist im deutschen Sozialrecht nicht die Ausnahme. Es ist der Normalzustand. Seit Jahrzehnten.
Nur gibt es einen entscheidenden Unterschied: Der Data Act richtet sich an Unternehmen. Die haben Rechtsabteilungen, Compliance-Teams, spezialisierte Anwaltskanzleien. Sie können es sich leisten, Gesetze nicht zu verstehen – sie bezahlen jemanden, der es für sie tut.
Das Sozialgesetzbuch richtet sich an Menschen, die kein Geld haben. Die krank sind, behindert, alt, arbeitslos. Menschen, die per Definition in einer Notlage stecken.
Und jetzt schauen wir uns an, was der Gesetzgeber diesen Menschen zumutet.
Es gibt nicht ein Sozialgesetzbuch. Es gibt zwölf. SGB I bis SGB XII – jedes ein eigenes Regelwerk, jedes hunderte von Paragrafen stark. Dazu kommen Dutzende von Verordnungen: Regelbedarfsermittlungsgesetz, Regelbedarfsstufen-Fortschreibungsverordnung, Eingliederungshilfe-Verordnung, Werkstättenverordnung, Budgetverordnung – die Liste nimmt kein Ende. Dann die Ausführungsgesetze der sechzehn Bundesländer, die jeweils eigene Regeln aufstellen. Dann die Richtlinien der über 400 kommunalen Träger, die innerhalb der Landesgesetze nochmals eigene Maßstäbe anwenden. Was in München gilt, gilt nicht in Hamburg. Was in Leipzig bewilligt wird, wird in Passau abgelehnt.
Allein der Nomos-Kommentar zum SGB XII – also die juristische Erklärung nur eines einzigen dieser zwölf Bücher – umfasst fast 2.000 Seiten. Die Kommentierung zum SGB IX, dem Rehabilitations- und Teilhaberecht, ist ähnlich umfangreich. Zusammen mit den Kommentaren zu SGB I, SGB II, SGB X und den einschlägigen Nebengesetzen steht man vor einer Bibliothek, die mehrere Regalmeter füllt – und die sich mit jeder Gesetzesänderung, jeder neuen BSG-Entscheidung, jeder aktualisierten Verordnung weiter ausdehnt.
Und jeder einzelne Paragraf verweist auf andere Paragrafen. § 35a SGB XII verweist auf § 34 SGB X. § 42 SGB XII verweist auf §§ 27a bis 40 SGB XII. § 113 SGB IX verweist auf § 102, der auf § 99 verweist, der auf die Eingliederungshilfe-Verordnung verweist, die auf die ICF-Klassifikation der WHO verweist. Man öffnet einen Paragrafen und landet in einem Spinnennetz aus Querverweisen, das selbst Fachanwälte mit jahrelanger Spezialisierung regelmäßig in Sackgassen führt.
Von diesen Menschen – von den Kranken, den Behinderten, den Alten, den Arbeitslosen – erwartet der Gesetzgeber, dass sie dieses System durchschauen. Dass sie wissen, was ihnen zusteht. Dass sie erkennen, wenn ein Bescheid falsch ist. Dass sie fristgerecht Widerspruch einlegen, die richtige Rechtsgrundlage benennen und im Zweifel vor Gericht gehen – ohne Anwalt, denn den können sie sich nicht leisten, und Prozesskostenhilfe wird oft genug abgelehnt.
Das ist nicht nur unzumutbar. Das ist zynisch.
Unverständlichkeit ist kein Zufall – sie ist ein System
Hier liegt der Kern des Problems, und hier geht die Kritik über Wendehorst hinaus: Die Unverständlichkeit des Sozialrechts ist nicht einfach ein handwerklicher Mangel. Sie hat eine Funktion.
Wer seine Rechte nicht kennt, fordert sie nicht ein. Wer seinen Bescheid nicht versteht, legt keinen Widerspruch ein. Wer das System nicht durchschaut, glaubt dem Sachbearbeiter, wenn der sagt: „Da können wir nichts machen." Die Widerspruchsquoten im Sozialrecht sind erstaunlich niedrig – und die Erfolgsquoten derjenigen, die trotzdem widersprechen, erstaunlich hoch. Das bedeutet: Die Behörden erlassen massenhaft fehlerhafte Bescheide. Aber die Mehrheit der Betroffenen wehrt sich nicht. Nicht weil der Bescheid richtig ist, sondern weil sie nicht wissen, dass er falsch ist.
Denn man muss sich fragen: Wer schreibt diese Gesetze? Nicht die Menschen, die auf Grundsicherung angewiesen sind. Nicht die alleinerziehende Mutter, die Wohngeld braucht. Nicht der schwerbehinderte Rentner, der eine behinderungsgerechte Wohnung sucht. Sozialgesetze werden geschrieben von Ministerialbeamten, überarbeitet von Fachreferenten, beeinflusst von Lobbyverbänden – und in einer Sprache verabschiedet, die nur Juristen verstehen. Die Betroffenen sitzen nicht am Tisch. Sie sitzen am anderen Ende – dort, wo die Bescheide ankommen.
Und jetzt der Vergleich, der das ganze Ausmaß sichtbar macht: Wenn es um Steuerrecht geht, um Unternehmensregulierung, um Handelsabkommen – wer schreibt dann die Gesetze? Die großen Wirtschaftskanzleien liefern fertige Formulierungshilfen an Ministerien. Branchenverbände reichen Positionspapiere ein, die sich Absatz für Absatz im Gesetzentwurf wiederfinden. Die vier großen Wirtschaftsprüfungsgesellschaften beraten gleichzeitig die Unternehmen und die Regierungen, die diese Unternehmen regulieren sollen. Lobbyregister, soweit sie existieren, dokumentieren tausende Treffen zwischen Industrievertretern und Gesetzgebern – pro Legislaturperiode.
Das Ergebnis: Die ökonomische Macht schreibt sich ihre eigenen Regeln. Nicht im Hinterzimmer, sondern ganz offen, über den institutionalisierten Weg der „Konsultation", der „Expertenanhörung", der „Formulierungshilfe". Und diese Regeln sind – oh Wunder – so gestaltet, dass diejenigen, die sie geschrieben haben, sie auch durchschauen und für sich nutzen können.
Beim Sozialrecht läuft es genau umgekehrt. Hier sitzen keine Lobbyisten der Grundsicherungsempfänger in den Ministerien. Hier liefern keine Anwaltskanzleien „Formulierungshilfen" im Interesse der Behinderten und Alten. Die Komplexität, die bei Unternehmensgesetzen den Eingeweihten nützt, nützt beim Sozialrecht den Behörden – und schadet denen, für die es angeblich gemacht ist.
Und genau hier offenbart sich die eigentliche Struktur: Die Komplexität des Sozialrechts ist kein Versagen des Gesetzgebers. Sie ist ein Bollwerk. Ein Schutzwall, der nicht die Schwachen vor Willkür schützt, sondern die öffentlichen Haushalte vor den Ansprüchen der Schwachen. Jeder Querverweis, jede Verordnungsermächtigung, jede unbestimmte Rechtsbegriff-Kaskade – „angemessen", „erforderlich", „zumutbar" – ist eine Stelle, an der ein Sachbearbeiter Nein sagen kann, ohne begründen zu müssen, warum eigentlich nicht Ja.
Das ist keine Verschwörung im klassischen Sinne. Kein Politiker setzt sich hin und sagt: „Lasst uns das Gesetz unverständlich machen, damit die Leute ihre Ansprüche nicht durchsetzen." Es ist subtiler und deshalb wirksamer. Es ist ein System, das nach oben durchlässig ist – wer Anwälte, Berater, Ressourcen hat, kommt durch – und nach unten dicht. Wer arm ist, krank, behindert und allein, prallt an einem Regelwerk ab, das formal für ihn geschrieben wurde, aber faktisch gegen ihn arbeitet.
Wendehorst nennt die unverständlichen EU-Rechtsakte „technokratische Ermächtigungsprogramme". Für das Sozialrecht könnte man es noch schärfer formulieren: Es sind bürokratische Entmündigungsprogramme. Sie nehmen den Schwächsten die Möglichkeit, ihre verfassungsmäßig garantierten Rechte selbst wahrzunehmen – und verweisen sie auf eine „Rechtsberatung", die sie sich nicht leisten können, und auf Gerichte, die im Zweifel der Verwaltung den Rücken stärken, statt den Betroffenen zuzuhören.
Was sagt das Grundgesetz dazu?
Das Rechtsstaatsprinzip – verankert in Artikel 20 des Grundgesetzes – verlangt, dass Gesetze klar und bestimmt sein müssen. „Normenklarheit" und „Normenbestimmtheit" nennt das Bundesverfassungsgericht diese Anforderungen. Der Bürger muss erkennen können, was von ihm verlangt wird und was ihm zusteht.
Dieses Prinzip wird im Sozialrecht täglich verletzt. Nicht an den Rändern, sondern im Kern. Wenn ein Mensch, der auf existenzsichernde Leistungen angewiesen ist, ohne juristische Hilfe nicht herausfinden kann, ob ihm 50 Euro mehr oder weniger im Monat zustehen – dann ist das kein Randproblem. Dann ist das Gesetz in seiner Substanz gescheitert.
Und anders als beim EU-Recht, wo es „nur" um Marktregulierung geht, steht hier das Grundrecht auf ein menschenwürdiges Existenzminimum auf dem Spiel – das Fundament, auf dem laut Bundesverfassungsgericht die gesamte Sozialstaatlichkeit ruht.
Die eigentliche Frage
Wendehorst stellt am Ende ihres Aufsatzes die Frage, ob Gesetze, die niemand mehr versteht, überhaupt einen Geltungsanspruch haben. Das ist eine unbequeme Frage. Für das EU-Recht. Für das Sozialrecht ist sie noch unbequemer.
Denn hier geht es nicht um abstrakte Rechtsprinzipien. Hier geht es um Menschen, die am Ende des Monats entscheiden müssen, ob sie heizen oder essen. Die in verschimmelten Wohnungen sitzen, weil das System, das sie schützen soll, sie in einem Labyrinth aus Paragrafen, Verordnungen und Zuständigkeiten gefangen hält. Die gegen Bescheide kämpfen, die sie nicht verstehen, auf Grundlage von Gesetzen, die sie nicht lesen können, nach Maßstäben, die selbst Richter unterschiedlich auslegen.
Was das konkret bedeutet – wie dieses System im Einzelfall zuschlägt, wie Gerichte Atteste übergehen, Gutachten ignorieren und zwanzig Seiten Argumentation mit einem einzigen Satz abwischen –, das zeige ich in einem Folgebeitrag an einem dokumentierten Fall.
Das Muster wird Sie nicht überraschen. Aber es wird Sie wütend machen.
Quelle: Wendehorst, NJW 2025, S. 291 ff. – Analyse des EU Data Act (Verordnung (EU) 2023/2854)
Marigny de Grilleau
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